海峽兩岸於 2012 年 8 月 9 日簽訂「海峽兩岸投資保障和促進協議」，執行協助臺商解決與中國大陸當地政府間投資糾紛（P to G）的行政協處工作，迄今已有三年，根據經濟部臺商聯合服務中心統計，至 104 年 6 月止共受理行政協處案件約 140 件，其中涉及土地及徵收補償糾紛的案件約近五成，其可能原因為涉及的爭議金額龐大，以及中國大陸的規定不同於臺灣。為事前提醒臺商注意，預防糾紛發生，謹將行政協處中常見土地及徵收補償糾紛整理並分析說明如下：

一、國有土地使用權取得原因糾紛
臺商早期赴大陸投資取得土地使用權時，往往疏於注意取得土地使用的原因，數年後想將土地使用權轉讓時，卻發現無法轉讓，當年為取得土地使用權而支出的成本無法回收！中國大陸取得國有土地使用權的原因有兩種「出讓」和「劃撥」，前者為有償，要支付出讓金；後者為無償，但曾有臺商將支付劃撥土地上原使用人的補償安置費用誤認為是出讓金，以為是出讓的情形。「劃撥」與「出讓」最大差異在於「劃撥」而來的土地使用權不得轉讓、出租和抵押的，同時因是政府無償提供，所以在收回時也不會給予補償或退回出讓金的問題。臺商取得土地使用權時一定要辨明取得原因、政府出具收據及國土證上記載內容，是否與本身認知相同，以確保權益。

二、國有土地使用權出讓主體糾紛
在行政協處案件中常見臺商與中國大陸當地開發區管理委員會、縣市首長、市轄區區長或鎮政府等簽訂土地使用權出讓合同或協議，事後卻無法合法取得土地使用權而發生爭議的情形。依據中國大陸法令規定僅有市、縣人民政府土地管理部門（通常為市縣人民政府國土資源部門）才作為國有土地使用權出讓的法定主體資格。中國大陸最高人民法院《關於審理涉及國有土地使用權合同糾紛案件適用法律問題的解釋》規定，如與不具備法定資格者簽訂出讓合同者，原則無效；例外情形為在 2005 年 8 月 1 日前與開發區管理委員會簽訂土地使用權出讓合同，經市縣人民政府土地管理部門追認，可以認定合同有效。所以臺商在簽訂國有土地使用權出讓合同時，應先辨明簽約主體是否為市、縣人民政府土地管理部門，以確保日後能順利取得完整的使用權利。

三、國有土地使用權出讓方式糾紛
臺商以簽訂投資協議或合作協議等協議方式取得國有土地使用權，事後卻無法依約領得國土證。 2002 年中國大陸發布《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》，明定出讓國有土地使用權必須經過招拍掛程序；經營性土地（商業、旅遊、娛樂及商品住宅）及工業用地使用權出讓、先後於 2004 年、2006 年強制實施招拍掛程序。換言之，國有土地使用權無法再以協議方式出讓。然而在中國大陸部分地區仍存在以協議方式出讓土地使用權的情形，例如約定臺商投資一定的基礎設施建設，政府同時無償提供其他土地使用權作為報酬，其實此作法是違背法規的。
再者，有臺商在未取得土地使用權之前即先行投資興建，打算事後再補辦掛牌程序取得土地使用權。然此作法方式存有風險，因為政府掛牌時可以規定符合一定資格的人才能參與投標，但為維持競標的目的，資格限制不能造成僅有一家符合的情形，否則應屬違法。是在公開掛牌時，仍然存在有數家競標的可能，不必然由臺商得標。協處案件中曾發生過臺商在未取得土地使用權之前先行投資建廠完竣，事後參加掛牌時卻遭第三人競標而未能得標，最後只能交出土地並拆除廠房，血本無歸。
另外，臺商參與招拍掛程序時應留意不依約支付出讓金的風險。通常在參與投標時，投標人必須先繳納一筆競標保證金，得標後該競標保證金依約定將會轉為定金或履約保證金。一旦得標後不依約支付出讓金，該定金或履約保證金可能會遭全數沒收。臺商在投標前要審慎評估違約風險及其責任，以免發生重大損失。

四、國有土地使用權出讓價格糾紛
中國大陸最高人民法院《關於審理涉及國有土地使用權合同糾紛案件適用法律問題的解釋》明文解釋，土地使用權出讓金如低於訂立合同時當地政府按照國家規定確定的最低價者，應當認定土地使用權出讓合同約定的價格條款無效。實際上，在中國大陸有些地方政府為對外招商引資，會開出減免土地使用權出讓金的優惠措施，例如給予零地價或減價、或提供補貼、退款、抵扣稅費等。然中國大陸國務院於 2014 年發布第 62 號文《國務院關於清理規範稅收等優惠政策的通知》重申嚴禁各地政府違法減免土地出讓金或給予優惠，可見減免土地使用權出讓金的作法，多數為不合法，不受法律保護。嗣後國務院又推出第 25 號文《國務院關於稅收等優惠政策相關事項的通知》修正為如已簽訂合同的優惠政策繼續有效；已兌現的部分不溯及既往。但臺商應清楚理解地方政府承諾的出讓金優惠措施有隨時被取消的風險，更不被法院支持！

五、國有土地使用糾紛
依中國大陸《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第 17 條規定：「土地使用者應當按照土地使用權出讓合同的規定和城市規劃的要求，開發、利用、經營土地。」「未按合同規定的期限和條件開發、利用土地的，市、縣人民政府土地管理部門應當予以糾正，並根據情節可以給予警告、罰款直至無償收回土地使用權的處罰。」可知中國大陸對於土地的利用有一定限制，不可以任意閒置或利用，否則恐面臨遭罰款、拆除，甚至收回的處罰，曾有臺商不瞭解而發生糾紛。
有關土地使用性質、用途、容許開發項目及開發強度等，通常會在招拍掛的對外招標文件中揭露，臺商應仔細閱讀，並進一步瞭解當地城鄉規劃主管部門的控制性詳細規劃。臺商取得土地使用權辦理規劃開發時應符合出讓合同約定及前開控制性詳細規劃，才能取得建設工程規劃許可證。曾發生臺商不太在意土地使用規範及限制，任意規劃興建，事後因違法建築而遭拆除。另外中國大陸定有《閒置土地處置辦法》，如取得國土證後一年未開發，課以罰鍰；二年未開發者，則無償收回土地使用權。臺商應特別注意。

六、國有土地上房屋拆遷補償糾紛
國有土地上房屋拆遷補償糾紛時有所聞，2011 年 1 月 21 日中國大陸發布《國有土地上房屋徵收與補償條例》取代《城市房屋拆遷管理條例》，新條例規範徵收補償主體為市、縣級以上人民政府，禁止由營利為目的企業法人實施拆遷；明定拆遷補償為公法關係；強制拆遷必須由法院執行，禁止野蠻拆遷，杜絕私人違法強拆。近來臺商糾紛主要集中在補償查估不實、補償金額過低等爭議。主要原因是臺商對於中國大陸補償標準不了解，未能及時提出有利主張，謹將相關規定說明如下：

(一)  關於評估機構及查估程序：為確保評估結果客觀公平，住房和城鄉建設部 2011 年實施《國有土地上房屋徵收評估辦法》，規定房地產價格評估機構由被徵收人協商選定；協商不成者，由被徵收人按照少數服從多數原則投標決定、或者採取搖號、抽籤等隨機方式確定。同時規定評估前應對被徵收房屋情況進行調查，應全面、客觀，不得遺漏、虛構，調查結果應向被徵收人公佈；房屋徵收部門、被徵收人和房地產估價師應當在實地查勘紀錄上簽字或者蓋章確認。

(二)  關於估價方法：被徵收房屋價值評估時點為房屋徵收決定公告之日。被徵收房屋的類似房地產有交易者，應當選用市場法評估（被徵收房屋類似房地產的市場價格是指被徵收房屋的類似房地產在評估時點的平均交易價格，應當剔除偶然的和不正常的因素）；被徵收房屋或者其類似房地產有經濟收益者，應當選用收益法評估；被徵收房屋為在建工程者，應當選用假設開發法評估。
房屋以外的其他補償項目，各地方政府規定不同。以上海市為例，分為非居住及居住房屋，非居住房屋除房屋補償款外，有停產停業損失補償（一般為房屋補償款之 10 ％；或是由被徵收人提出近三年財務報表及稅收報表）、裝潢補貼及獎勵補貼。居住房屋則有裝潢補貼、獎勵補貼及補貼參數（上漲補貼 30 ％，居住環境贈與 15 ％），如有生活困難者另有居住款困難補貼。

(三)  對於估價結果的救濟程序：房屋徵收部門應當將分戶的初步評估結果向被徵收人公示；公示期間，房地產價格評估機構應辦理現場解說，如有錯誤應辦理修正。公示期滿，房屋徵收部門應當向被被徵收人轉交分戶評估報告。被徵收人對於評估結果有異議者，應當自收到評估報告之日起 10 日內，向房地產價格評估機構申請覆核評估；覆核評估申請應以書面為之並指出評估報告存在的問題。房地產價格評估機構應當自收到書面覆核評估申請之日起 10 日內對評估結果進行覆核，重新出具評估報告或以書面告知覆核評估申請人。被徵收人對覆核結果有異議者，應當自收到覆核結果之日起 10 日內，向被徵收房屋所在地評估專家委員會申請鑒定。評估專家委員會應當自收到鑒定申請之日起 10 日內，對申請鑒定評估報告進行審核，出具書面鑒定意見。

(四)  倘若被徵收人與房屋徵收部門對於徵收補償達成一致者，將會簽定書面的徵收補償協議，約定補償金額、被徵收人應於一定期間內繳交房地產權證辦理註銷及搬離原址、辦離原址後一定期間政府支付補償款。若被徵收人不依約定搬遷者，房屋徵收部門可向法院聲請強制執行。

七、集體土地使用權取得糾紛
臺商早期赴大陸投資設廠，向鎮政府、村委會或村長取得集體土地使用權的情況時有所聞。1998 年修正土地管理法第 63 條，明文規定：「農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用於非農業建設。」臺商取得集體土地並不受法令保護，僅有事實上的使用。如一旦發生爭執而進入訴訟，有可能被法院判決出讓合同無效，臺商應特別注意。
集體土地必須先行徵用轉為國有土地後才能出讓，而集體土地徵收視其性質及規模面積大小，須經國務院或省籍人名政府決定，並非易事。2013 年中國共產黨十八屆三中全會通過《中共中央關於全面深化改革若干重大问题决定》，建設城鄉統一的建設用地市場，賦予農村集體經營建設用地與國有建設用地平等地位，可以出讓、租賃、入股，同等入市，同權同價。值得臺商注意，但迄今尚無具體法令出台。

八、集體土地徵收補償糾紛
主要為補償金額過低或無法獲得補償款的爭議。集體土地徵收補償，《土地管理法》第 47 條明定徵收土地是按照被徵收土地的原用途給予補償。徵收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。徵收耕地的土地補償費，為該耕地被徵收前三年平均年產值的六至十倍。安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。徵收其他土地的土地補償費和安置補助費標準，由省、自治區、直轄市參照徵收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規定。被徵收土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區、直轄市規定。
臺商既不是集體土地所有權人，又不是農村人口，無法獲得土地補償或安置補助費，有可能獲得的是土地上附著物和青苗的補償，其補償標準依省、自治區、直轄市規定。另外臺商一定要注意，在承租或使用集體土地時要與農民約定清楚補償費用的分配，以免村民將土地上的附著物和青苗的補償金全部據為己有而發生爭議。
事實上，臺商在集體土地上興建廠房或房屋，如依前揭地上附著物標準補償，有欠合理而發生補償金額過低的爭議，中國大陸部分地區已特別針對集體土地上房屋訂定補償規定，例如北京市在 2003 年訂定《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》，上海市於 2011 年訂定《上海市徵收集体土地房屋補償暫行條例》，值得臺商注意。

綜上，上揭糾紛，據筆者瞭解也並非單單發生在臺商身上，大陸民眾或其他外國人亦有相同糾紛，近年來中國大陸為減少土地及補償糾紛，不斷在修改法令及加強執法人員能力。建議臺商應隨時關心法令變動，依法取得權利才能獲得有法律上完整的保障；遇到糾紛時應循合法途徑救濟，理性的據理力爭，才是最好良策。

本文刊載於兩岸經貿月刊第 286 期